Einleitung
In den drei europäischen Ländern Deutschland, Niederlande und Österreich weisen die Mitgliedschaften der Verbände hinsichtlich sozialer Merkmale zum Teil starke Repräsentationsdefizite auf. So sind mit Blick auf die letzten drei Jahrzehnte vor allem Frauen, Junge, Erwerbslose, Angestellte, Hochqualifizierte und atypisch Beschäftigte chronisch unterrepräsentiert. Nach wie vor dominieren bestimmte Sozialfiguren wie der männliche Facharbeiter Ende vierzig/Mitte fünfzig.
Allerdings lassen sich hier unterschiedliche Trends ausmachen: Während der Frauenanteil in den Gewerkschaften nahezu kontinuierlich gestiegen ist, lässt ein sinkender Anteil von Personen unter dreißig Jahren die Mitgliedschaft weiter altern. Insgesamt betrachtet lässt sich nicht nur qualitativ, sondern auch quantitativ zwischen 1980 und 2010 länderübergreifend eine Mitgliederkrise konstatieren.
Seit Gründung der Bundesrepublik 1949 stiegen die Mitgliederzahlen innerhalb des Deutschen Gewerkschaftsbundes (DGB) beinahe kontinuierlich an, von 5,5 Mio. im Jahr 1950 auf 6,7 Mio. im Jahr 1970, ehe sie 1982 mit 7,8 Mio. ihren vorläufigen Höhepunkt erreichten (Hassel 2007: 181 f.; Biebeler/Lesch 2007: 138). Nach der Wiedervereinigung gehörten den DGB-Gewerkschaften zeitweilig rund 11,8 Mio. Menschen an, anschließend ging der Mitgliederbestand bis 2010 auf 6,2 Mio. zurück. Der Organisationsgrad fiel von rund 39 Prozent im Jahr 1980 auf knapp zwanzig Prozent im Jahr 2010.
Die österreichischen Gewerkschaften, sämtlich im Einheitsverband ÖGB organisiert, kamen in den 1960er und 70er Jahren noch auf einen Organisationsgrad von rund sechzig Prozent, ehe sich dieser bis 2010 halbierte. Auch die Mitgliederzahlen gingen zwischen 1980 und 2010 von 1,6 auf 1,2 Mio. beträchtlich zurück.
Die Mitgliederzahlen niederländischer Gewerkschaften waren hingegen relativ stabil. Zwischen 1970 und 1990 lagen sie bei 1,5 bis 1,6 Mio., anschließend stiegen sie zeitweise auf 1,9 Mio. an (1997 bis 2003) und fielen auf 1,85 Mio. im Jahr 2012 (Stern 2010: 1). Allerdings hielt die Mitgliederentwicklung nicht mit der steigenden Zahl Erwerbstätiger mit: Seit den 1950er Jahren bis Ende der 1970er Jahre lag der Organisationsgrad stets oberhalb von 35 Prozent, brach im Verlauf der 1980er Jahre aber auf unter 25 Prozent stark ein, um in den 1990er Jahren dann kurzzeitig wieder leicht in Richtung der Dreißig-Prozentmarke anzusteigen, und ist seither auf rund zwanzig Prozent (2011) gefallen (Ter Steege u.a. 2012).
Ein möglichst großer Organisations- und Repräsentationsgrad ist für Interessenvertretungen jedoch wichtig, um einen politischen Vertretungsanspruch für die Belange weiter Teile der Bevölkerung reklamieren sowie Einfluss und Macht legitimieren zu können – sowohl gegenüber Akteuren des Staats wie auch der freien Wirtschaft.
Außerdem gehen von der Mitgliedschaft Signale aus. Beispielsweise können Gewerkschaften im Falle einer auffälligen Dominanz einzelner Typen an Anziehungskraft auf andere Gruppen verlieren, etwa wenn sie als „Männerdomänen“ oder Rentnerorganisationen gelten. Hohe Mitgliederzahlen sind außerdem wichtig, da sich Gewerkschaften im Unterschied zu Parteien ausschließlich aus Mitgliederbeiträgen finanzieren.
Der Zustand von Gewerkschaften ist jedoch nicht nur für die Organisationen selbst, sondern auch von gesellschaftlicher Bedeutung. Denn Gewerkschaften avancierten seit dem Ende des Zweiten Weltkrieges zu „wichtigen Trägern der funktionalen und sozialen Integration des modernen Nationalstaats“ (Streeck 2003: 99) und zu „natürlichen Garanten des demokratischen Prozesses der Meinungs- und Willensbildung“ (Schneider 1989: 396). Als intermediäre Organisationen ermittelten und bündelten sie die Interessen eines großen Teils der Bevölkerung, für den sie zudem eine Verbesserung der Arbeits- und Lebensbedingungen zu gewährleisten suchten (Esser 2003: 66 f.).
Insgesamt trugen sie jahrzehntelang dazu bei, soziale Konflikte zu entschärfen und die Akzeptanz der repräsentativen Demokratie als politisches System zu steigern (Sahner 1993: 53; Schönhoven 1987: 249). Für die Arbeitgeberseite sind sie zudem bedeutsame Akteure, mit denen sich stellvertretend für die Arbeitnehmermasse verbindliche Regelungen treffen lassen, wodurch Gewerkschaften auch ganz erheblich zur Funktionsfähigkeit der Wirtschaft beitragen (Alemann 1987: 187 f.).
Aufgrund dieser Rückwirkungen auf Wirtschaft, Politik und Gesellschaft sind Gewerkschaften somit bedeutsame Akteure. Ihre Krise kann sich auf das soziale Gefüge auswirken, weshalb der Zustand von Gewerkschaften immer auch eine gesellschaftliche Dimension hat.
Umso mehr gewinnt die Frage an Bedeutung, inwiefern Gewerkschaften sich in der Lage zeigten, auf ihre Probleme und Herausforderungen zu reagieren. Im Folgenden sollen zentrale Reaktionsmuster deutscher, niederländischer und österreichischer Gewerkschaften im Hinblick auf Gemeinsamkeiten und Wirksamkeit vorgestellt und diskutiert werden.
Zur Fallauswahl
Deutschland, Österreich und die Niederlande sind Staaten, die sich hinsichtlich Wirtschaftskraft, Bevölkerungsgröße und -dichte oder auch ihrer Kultur teils stark unterscheiden. Dennoch waren alle drei Länder im 20. Jahrhundert lange Zeit ähnlich stark von sozialmoralischen Milieus geprägt, die sich entlang gesellschaftlicher Konfliktlinien – zum Beispiel Kapital vs. Arbeit oder Kirche vs. Staat – gebildet hatten und den Unterbau für politische Großorganisationen (beispielsweise Parteien und eben Gewerkschaften) darstellten (Lepsius 1993). Diese Gesellschaftsteile – in Deutschland als Milieus, in Österreich als Lager und in den Niederlanden als Säulen bezeichnet – waren durch eine einheitliche Weltanschauung, gemeinsame Riten und Visionen sowie durch die Mitgliedschaft in jeweils eigenen Organisationen charakterisiert. Sie waren also gewissermaßen soziale Eigenwelten, die politisch und ideologisch, in vielen Fällen auch hinsichtlich der Lebensweise stark homogen waren.
In allen drei Ländern erodierten diese Milieus, Lager und Säulen infolge wirtschaftlichen und sozialen Wandels seit den 1960er Jahren (u.a. durch Wertewandel, Pluralisierung der Lebensstile, Emanzipation von traditionellen Autoritäten) (Walter 1999; Lademacher 1993: 659–665; Martens 1993).
Neben der gesellschaftsstrukturellen Ähnlichkeit dieser drei Länder ähneln sich auch die jeweilige Entwicklung und Bedeutung der Gewerkschaften. Die großen Gewerkschaftsbünde der drei Länder erhielten nach dem Zweiten Weltkrieg eine starke institutionelle Machtstellung, indem sich die Konfliktregulierung mit dem Staat und der Arbeitgeberseite auf friedlichem Weg sowie mit dem Ziel sozialpartnerschaftlichen Einvernehmens vollziehen sollte (Lepszy 1983; Khol 1983; Kittel/Tálos 1999).
Das Kennzeichen für die 1950er und 1960er Jahre war die tripartistische Kooperation dieser drei Akteursgruppen, gestützt auf den Konsens des gemeinsamen Wiederaufbaus. Diese Zusammenarbeit schlug sich vor allem in einem niedrigen Konfliktniveau mit relativ wenigen Streiks nieder. Besonders für Österreich und die Bundesrepublik gilt, dass die Gewerkschaften dort im Unterschied zur Vorkriegszeit nunmehr zu anerkannten Verhandlungspartnern der Arbeitgeber avancierten.
In den Niederlanden wurde die politische Macht der Gewerkschaften sogar explizit institutionalisiert: Die 1945 gegründete Stichting van de Arbeid (StAR) war ein privates, paritätisch besetztes Gremium der Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften, in dem sozial- und wirtschaftspolitische Kurse beraten und anschließend gemeinsam an die Regierung herangetragen wurden (Sprenger et al. 1996: 27 f.). Und mit dem Sociaal Economische Raad (SER) existierte ein öffentlich-rechtliches Gremium, in dessen Rahmen die Tarifparteien seit 1950 in kollegialer Atmosphäre mit Sachverständigen als von der Regierung bestellten Vertretern zusammentrafen und ihre Interessen artikulieren konnten. Der SER war zugleich der Schlüssel zur weiträumigen Teilhabe an einflussreichen Institutionen wie zum Beispiel dem Krankenkassenrat (Ziekenfondsraad), Zentralamt für Arbeitsplatzbeschaffung (Centraal Bestuur van den Arbeidsvoorziening), Bankrat (Bankraad) und der Sozialversicherungsbank (Sociale Verzekeringsbank).
Auch die westdeutschen Gewerkschaften waren in zahlreichen Institutionen durch Vertreter präsent: in Arbeitsamtsvorständen, Arbeitsgerichten, Mitgliederversammlungen der Handwerkskammern, Verwaltungsräten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Regierungsgremien oder Sozialversicherungsträgern (Hassel 2003: 109; Dörre 2011: 268–275). Österreichische Gewerkschaften waren programmatisch und vor allem personell eng mit den Parteien verflochten und akkordierten die Wirtschafts- und Sozialpolitik im Einvernehmen mit den Arbeitgeberrepräsentanten (Kittel/Tálos 1999; Khol 1983).
Große Mitgliedschaften und relativ hohe Organisationsgrade legten in allen drei Ländern Regierungen und Parteien nahe, die Positionen der Gewerkschaften als Ausdruck der Interessen eines beträchtlichen Bevölkerungsteils zu beachten und im politischen Entscheidungsfindungsprozess zu berücksichtigen; hinzu kamen der Konsens des Wiederaufbaus und die vergangenheitskritische Läuterung, sozialen Frieden durch Kooperation statt Konfrontation zu gewährleisten.
Organisatorische und politische Stärke als retardierendes Moment
Niederlande
In den Niederlanden bedeutete die fortschreitende Dezentralisierung des Tarifwesens für die Gewerkschaften steigende Kosten infolge eines größeren Verhandlungsaufwandes – fanden doch die Tarifgespräche nun weniger auf Eliten- als auf Betriebsebene statt. Auch fehlte es an qualifiziertem Verhandlungspersonal (Valkenburg/Coenen 2000: 412). Parallel zu den steigenden Kosten sank der gewerkschaftliche Organisationsgrad auf dreißig Prozent (ein Rückgang seit 1980 um zehn Prozent): So gehörten bei rund sechs Mio. abhängig Beschäftigten weniger als zwei Mio. einer Gewerkschaft an (Sprenger et al. 1996: 20). Auch stieg das Altersniveau der Mitgliedschaft, mit dem Ergebnis einer verringerten Zahl von zahlungskräftigen Mitgliedern, sodass zum Beispiel der Mitgliedschaftsanteil von Jugendlichen in der FNV 1997 nur noch sechs Prozent betrug (Hazenbosch 2009: 666; Klandermans 1995; Visser/Van Rij 1999: 31).
Wachsende Arbeitsmarktgruppen wie Frauen und atypisch Beschäftigte blieben unterrepräsentiert: Der Frauenanteil lag in den 1990er Jahren ungefähr bei zwanzig Prozent, der von Atypischen bei rund zehn Prozent (Akkermans/Kool 1999: 282; Visser/Van Rij 1999: 28 ff.). Und die Tertiärisierung des Arbeitsmarkts vollzogen die Gewerkschaften in ihrer Mitgliedschaft zwar im öffentlichen Sektor, in dem sie eine Hochburg fanden, nicht hingegen in der freien Wirtschaft, in der sie Arbeiter-lastig blieben (Klandermans 1995; Visser 1995: 44 f.). Den niederländischen Gewerkschaften gebrach es also an der Fähigkeit, einen langfristig kostendeckenden Mitgliederbestand aufzubauen bzw. zu bewahren.
Finanzprobleme waren in den niederländischen Gewerkschaften bereits in den 1970er und 80er Jahren ein Stimulans für Reformen: Nachdem der KNV zwischen 1967 und 1970 schlagartig über 80.000 Mitglieder verloren hatte, trat ein finanzieller Notstand ein, der den Vorstand zu Reformen zwang und den Zusammenschluss mit dem NVV entscheidend förderte (Van Dam 2010: 276 f.). In den 1980er Jahren unterschritt die Mitgliederzahl in der FNV die Millionengrenze und der Organisationsgrad die Dreißig-Prozent-Marke, woraufhin die Organisationselite eine Programm- und Strukturreform initiierte, dabei beispielsweise 2,5 Millionen Gulden in die Kampagne „FNV 2000“ investierte und einen Kongress zum Thema „Werken in 2000“ abhielt (Akkermans/Kool 1999: 124; Coenen 1995: 21 ff).
Und auch in den 1990er Jahren war Geldmangel den Ausgangspunkt organisatorischen Wandels: Großgewerkschaften wie der FNV Bondgenoten ging zu Beginn des neuen Jahrtausends das Geld aus, worauf sie mit harten Sparbeschlüssen reagierten und Kürzungen am Apparat und Leistungsspektrum vornahmen (Akkermans/Kool 1999: 146; Dribbusch 2003: 132).
Die Finanzkrise förderte den Ausbruch verbandsinterner Konflikte bzw. ließ die interne Solidarität erodieren: So strebten einige Mitgliedsgewerkschaften nach größerer Autonomie und stellten die Verbandsstrukturen und -kompetenzen von FNV und CNV zur Diskussion, da diese den neuen Branchenstrukturen offenkundig nicht mehr entsprachen und deshalb obsolet erschienen. Oder sie versagten schwachen Einzelgewerkschaften innerhalb des eigenen Verbandes relevante Unterstützung, obwohl auch der Dachverband keine Mittel für Hilfe besaß (Coenen 1995: 39 f.; Van den Berg 1995: 74 f.; Van den Hurk 1994: 469–472).
Auch kam es generell zwischen Verbandszentralen und Einzelgewerkschaften zu Streit um knappe Ressourcen (Hazenbosch 2009: 666). Die Dezentralisierung des Tarifwesens verstärkte diese Konflikte, da die Verbandsmacht nicht nur finanziell, sondern auch im Bereich der industriellen Beziehungen schwand (Meggeneder 1984; o.V. 2004).
Wie die finanzielle so korrelierte auch die institutionelle Macht der Gewerkschaften mit ihrer Reformbereitschaft – auch hier beschränkte eine gewisse Stärke die Suche nach künftig notwendigen Reformen. Über Institutionen wie die Stichting van de Arbeid oder den Sociaal Economische Raad waren die Gewerkschaften feste Gesprächspartnerinnen von Staat und Wirtschaft. Die Mitgliederstärke der drei großen Gewerkschaftsbünde speiste sich letztlich aus der Annahme großer Teile der Bevölkerung, der zufolge die Gewerkschaften einflussreiche Organisationen seien (Lepszy 2006: 371–374; Van den Berg 1995: 72). Ihre eine Zeit lang große Institutionsmacht minderte letztlich aus Sicht der Gewerkschaftszentralen den Zwang zur Herstellung von Organisationsmacht durch Mitgliederstärke und Betriebspräsenz (Lecher 1981: 71 f.).
Während sie sich ihrer institutionell-politischen Macht erfreuten und bedienten, versäumten sie auf Organisationsebene nötige Anpassungen, um ihre Zukunftsfähigkeit zu gewährleisten.
Das war problematisch, da die Niederländer zu einem instrumentellen Mitgliedschaftsverständnis neigten und einer Gewerkschaft überwiegend beitraten, wenn sie diese als politisch und sozialpartnerschaftlich stark und hilfsbereit wahrnahmen, sich zudem davon Unterstützung in alltäglichen Problemen am Arbeitsplatz versprachen. Diese Effizienzorientierung ließ sie Kosten und Nutzen einer Mitgliedschaft abwägen, wohingegen eine emotional-moralische Bindung kaum eine Rolle zu spielen schien (Dribbusch 2003: 189 f.).
Bundesrepublik
In der Bundesrepublik führte die seit den 1980er Jahren anhaltende Gewerkschaftskrise zunächst nicht zu einer Mitgliederorientierung (Heery 2003: 522 ff.). Statt originelle Konzepte zu entwickeln, beschränkten sich die westdeutschen Gewerkschaften überwiegend auf die Betreuung vorhandener Mitglieder, die Durchführung großangelegter, überbetrieblicher PR-Maßnahmen (Arlt 2000; Behrens et al. 2003: 28 f.; Behrens 2005) und verließen sich weitgehend auf die Mitgliederrekrutierung durch Betriebsräte.
Gesetzliche Errungenschaften wie die überbetriebliche Mitbestimmung sowie der Ausbau der institutionellen Machtstellung erlaubten den Gewerkschaften seit den 1960er Jahren, ihre Organisationsmacht mittels einer großen und repräsentativen Mitgliedschaft zu vernachlässigen, da sie ihren Einfluss über hochgradig zentralisierte Tarifsysteme und auf überbetrieblicher Ebene ausübten (Frege/Kelly 2003: 16–21; Hassel 2007; Wassermann 2003: 407).
Diverse Professionalisierungsschritte, die durch Geldreserven finanziert werden konnten – darunter die Ersetzung ehrenamtlicher durch hauptamtliche Verwaltungsstellen, Hauskassierer durch das Bankeinzugsverfahren –, reduzierten die Häufigkeit und Intensität zwischenmenschlicher Kontakte zwischen Funktionären und Mitgliedern, sodass das Verhältnis von Organisation und Klientel zunehmend formalisierter und brüchiger wurde (Bergmann 1979: 234; Müller/Wilke 2003: 127 f.; Streeck 1979: 86–91), was wiederum die Bindungskraft der Gewerkschaften unterminierte. Denn der persönliche Kontakt ist ein bedeutsamer Rekrutierungsfaktor (Dribbusch 2003; Wilkesmann et al. 2011; Bromberg 2010: 180 ff.).
Kurzum: Die westdeutschen Gewerkschaften begegneten der Ehrenamtskrise in Gestalt einer abnehmenden Zahl von freiwillig Engagierten nicht mit Werbung um neue ehrenamtliche Funktionäre, sondern mit dem Ausbau professioneller Strukturen.
In diesem Zuge nahm die Mitgliederorientierung ab und die Konzentration auf politisch-institutionelle Einflusskanäle und Gestaltungsmöglichkeiten zu. Durch die Fortexistenz von Gewerkschaftshochburgen (Martens 1993: 134 f.) wie industriellen Großbetrieben und dem öffentlichen Dienst blieb der Mitgliederbestand bis in die 1990er Jahre hoch genug, um die permanenten Rückgänge der Mitgliederzahl vorerst zu verkraften.
Dadurch ließ der Reformdruck aus Sicht der Gewerkschaftszentralen eine Zeit lang nach, ehe er in den 2000er Jahren durch anhaltende Verluste schließlich ein existenzbedrohliches Ausmaß erreichte. Lange Zeit setzten die deutschen Gewerkschaften gegenüber Arbeitgebern und Regierung bzw. Parteien auf Kooperation (Esser 1985: 658 ff.). Als sich jedoch unter der rot-grünen Schröder-Regierung ein merklicher, auch überraschender politischer Einflussverlust einstellte, der zeitlich mit einer finanziellen Bredouille zusammenfiel, ließ sich bei den Gewerkschaften ein quasi erzwungener Kurswechsel erkennen, hin zu einer gesteigerten Mitgliederorientierung (Lorenz 2013: 214 f.).
Gewerkschaftsdämmerung
Kann die „Gewerkschaftsdämmerung“ der letzten Zeit noch in eine Renaissance umschlagen oder handelt es sich um das anachronistische Geschöpf einer vergangenen Epoche?
Österreich
Auch der Österreichische Gewerkschafsbund (ÖGB) ließ die Neigung erkennen, Mitgliederverluste und eine abnehmende Mitgliedschaftsrepräsentativität zu ignorieren und sich auf seinem politisch-institutionellen Einfluss, der noch längere Zeit intakt blieb und erst gegen Ende der 1990er Jahre sichtbar zu erodieren begann, auszuruhen, statt frühzeitig veritable Reformen zu initialisieren (Lorenz 2012: 435–442).
Die Absicht, eine neue Organisationsstruktur zu schaffen und zeitgemäße Rekrutierungsmethoden zu finden, kam im ÖGB über das Stadium eines rhetorischen Bekenntnisses kaum hinaus. Über Jahre hinweg blieb der ÖGB sogar insbesondere in den Klein- und Mittelbetrieben schwach, die doch als vorrangiges Mitgliederpotenzial identifiziert worden waren (Lorenz 2012: 105–109).
Durch den Fortgang seiner traditionellen Konzentration auf industrielle Facharbeiter und Beschäftigte im öffentlichen Dienst entfernte sich der ÖGB zunehmend von der Sozialtopologie des österreichischen Arbeitsmarkts (Lorenz 2012: 126 ff.). Erst nachdem zu der bereits in den 1980er Jahren eingesetzten Mitgliederkrise noch eine finanzielle Notlage sowie ein politisch-institutioneller Machtverlust hinzukamen, ließ sich im ÖGB eine erhöhte Reaktionsintensivität beobachten (Karlhofer 2005). Neben einem erhöhten Konfliktniveau in Form von Streiks und Demonstrationen zählen dazu die Adaption des US-amerikanischen Organizing-Konzepts und eine forcierte Rekrutierungsorientierung auf atypisch Beschäftigte (Lorenz 2012: 367–372).
Reformmaßnahmen der Gewerkschaften
Fusionen
In allen drei Ländern bestand ein häufiges und zugleich einschneidendes Reforminstrument in der Fusion mehrerer Organisationen. Ausschlaggebend waren oftmals der Branchenwandel und die damit verbundene Rekrutierungsschwäche. So folgten Gewerkschaftsfusionen in vielen Fällen den zusammenwachsenden oder teils verschwindenden Branchen, wuchsen parallel zu den Zusammenführungen unterschiedlicher Berufe in derselben Branche zusammen.
Beispielsweise schlossen sich in den 1990er Jahren im FNV der Dienstenbond, Industriebond, Vervoersbond und der Voedingsbond in einer „mega-fusie“ zur FNV Bondgenoten zusammen – zu einer Großorganisation, der vierzig Prozent aller FNV-Mitglieder angehörten und die daraufhin im Bereich der freien Wirtschaft mit einem Schlag zur größten Einzelgewerkschaft avancierte (Akkermans/Kool 1999: 175; Van den Hurk 1994: 471). Auch im CNV verschmolzen bis dahin eigenständige Organisationen miteinander (so entstand der CNV Bedrijvenbond aus Industrie- en voedingsbond CNV und dem Vervoersbond CNV; PCO und KOV wurden zum Onderwijsbond CNV) (Hazenbosch/Werkman 2001: 66). Von diesem organisatorischen Konzentrationsprozess versprachen sich die Gewerkschaften mittelfristig eine größere Effizienz und verringerte Kosten – das heißt, die Zusammenschlüsse waren vornehmlich betriebswirtschaftlich orientiert (Valkenburg 1996: 265).
Allerdings lösten Fusionen häufig Konflikte zwischen den betroffenen Akteuren aus (etwa wenn Abteilungen aufgelöst wurden oder Zuständigkeiten einbüßten), ohne dass sich der Gesamtzustand der Gewerkschaftslandschaft dabei nachweislich verbesserte (Zanen 2003: 257–260). Außerdem kam es zur Konkurrenz zwischen den Abteilungs- und den Verbandsgremien, die beide eine jeweils von der anderen Seite angezweifelte Existenzberechtigung beanspruchten.
In Deutschland reduzierte sich durch Zusammenschlüsse die Zahl der Einzelgewerkschaften im DGB von 17 in den 1980er Jahren bis zum Jahr 2002 auf nur noch sieben. Dieser Konzentrationsprozess machte den Aufbau des DGB zwar stringenter, ging jedoch auf Kosten historischer Traditionsbestände und vergrößerte die verbandsinterne Machtungleichheit (Hassel 2003: 106 f.; Schroeder 2001: 87 f.).
Der Hintergrund war auch hier, dass sich infolge rückläufiger Einnahmen die auf eine viel größere Mitgliedschaft ausgelegten Apparate nicht mehr finanzieren ließen und man sich durch die Zusammenlegung von Gewerkschaftsstrukturen eine Kostenersparnis versprach (Schroeder 2002: 618). Im Fall von ver.di kam noch die Hoffnung hinzu, mit der vereinigten Kraft mehrerer vormals eigenständiger Organisationen unter einem Dach die eigene Anziehungskraft zu steigern und Mitgliederpotenziale auszuschöpfen (Müller/Wilke 2003: 139). Solche schwerwiegenden Struktureingriffe stießen freilich auf den Widerstand betroffener Funktionäre, die ihren Status zu verteidigen suchten (Martens 1993: 147 ff.).
Nahezu Gleiches ereignete sich in Österreich im ÖGB: Auch dort erblickte die Verbandsspitze in der Konzentration von Infrastruktur eine geeignete Lösung für den akuten Geld- und Mitgliederschwund kleinerer Gewerkschaften (Stuiber 1994). Doch führten hier die Zusammenschlüsse zu Konflikten zwischen den Funktionären, die Status und Kompetenzen zu verteidigen suchten, sowie zwischen dem Verband und den Teilgewerkschaften aufgrund unterschiedlicher Vorstellungen von der zukünftigen Verbandsstruktur (Gstöttner-Hofer et al. 2001: 88; o.V. 1996).
Das Resultat war keine Strukturreform durch eine planmäßige und logische Konzentration, sondern ein erratisches Durcheinander: Zum Ende der 2000er Jahre war mit der PRO-GE, einem Zusammenschluss der Metall- und Chemiearbeiter, ein relativ kohärenter Block entstanden, wohingegen der öffentliche Dienst nicht vereinheitlicht worden war, sondern sich nach wie vor verteilte auf die Gewerkschaft des Öffentlichen Diensts und die Gewerkschaft der Gemeindebediensteten, die sich überdies die zuvor kleinste Gewerkschaft – die der Kunst, Medien, Sport und freie Berufe – einverleibt hatte. Daneben existierte weiterhin, ergänzt um den Bereich Druck, Journalismus, Papier (djp), die Gewerkschaft der Privatangestellten (GPA). Ferner gab es noch die Gewerkschaften Bau-Holz, die der Post- und Fernmeldebediensteten sowie vida (einen Zusammenschluss der drei einstmals eigenständigen Gewerkschaften der Eisenbahner, für Hotel, Gastgewerbe, Persönlicher Dienst sowie Handel, Transport, Verkehr).
Mitgliederorientierung
Eine weitere Reformmaßnahme bestand in einer dezidierten Mitgliederorientierung – spezifisch in der Ansprache unterrepräsentierter Arbeitnehmergruppen durch organisatorische und programmatische Neuerungen. So gründete sich 1974 in den Niederlanden die Vakcentrale voor Middelbaar en Hoger Personeel (MHP), die einen starken Angestelltenfokus besaß und sich als explizit parteiunabhängige Organisation für selbstbewusste und hochqualifizierte Arbeitnehmer profilierte (Europäisches Gewerkschaftsinstitut 1992: 20 f.). 1990 kam die Algemene Vakcentrale (AVC) als vierter Verband hinzu; sie richtete sich an all jene, die sich aus ideologischen Motiven nicht der sozialdemokratischen FNV oder dem kirchlichen CNV anschließen wollten, wurde letztlich aber von der FNV absorbiert (Sprenger et al. 1996: 16; Van der Hoek 1997: 8).
Innerhalb der Verbände entstanden zielgruppenorientierte Sekretariate, etwa für Frauen, Junge oder ethnische Minderheiten (Sprenger et al. 1996: 17). Fundamentiert wurde dies mit programmatischer Modernisierung – zum Beispiel der Ende der 1980er Jahre gestarteten Kampagne „FNV 2000“, in deren Rahmen Einzelprojekte wie „Voorrang voor Vrouwen“ zwar versuchten, Zuwachs für unterrepräsentierte Mitgliedergruppen zu organisieren (Dorsman 1991), gemessen an ihren ambitionierten Absichten jedoch scheiterten (Valkenburg 1996: 255 ff.).
Auch akzeptierten niederländische Gewerkschaften vergleichsweise früh den Trend zu atypischen Beschäftigungsverhältnissen. Teilzeitarbeit wurde nicht pauschal abgelehnt und dogmatisch bekämpft, sondern toleriert und bis Ende der 1990er Jahre weitgehend in Tarifverträgen reguliert (Visser 1998: 664; Sprenger et al. 1996: 35). Auf eine scharfe Ablehnung atypischer Jobs noch in den 1980er Jahren folgte in den 1990er Jahren ein Kompromiss: Flexibilität bei sozialer Sicherheit lautete die neue Devise, auf die sich die Gewerkschaften damals einließen (Akkermans/Kool 1999: 224 ff.; Van Oorschot 2000: 334).
Als weitere organisatorische Reformmaßnahme kam der Versuch hinzu, die Präsenz auf Betriebsebene als Reaktion auf die Dezentralisierung des Tarifsystems zu erhöhen. Gewerkschaften wie der Bouw- en Houtbond FNV begannen Anfang der 1990er Jahre mit dem Ausbau ihrer Funktionärskörper in einzelnen Betrieben (Leisink 1995: 118 f.) – die Neujustierung des Verhältnisses von überbetrieblicher und betrieblicher Ebene zugunsten letzterer war für die traditionell zentralistisch ausgerichteten Gewerkschaften in den Niederlanden eine bedeutsame Zäsur während der 1990er Jahre (Leisink 1995: 109 ff.; Visser 2002: 413). Mit dem aus den USA stammenden Organizing versuchten die Gewerkschaften in gewerkschaftsferne Bereiche vorzudringen – beispielsweise entsandten sie ehrenamtliche Teams in den Einzelhandel; zumeist wurden anfangs finanziell gut ausgestattete Projekte infolge ausbleibender Mitgliedergewinne jedoch wieder eingestellt (Dribbusch 2003: 191–195).
Nachdem die deutschen Gewerkschaften atypische Beschäftigung eine lange Zeit ignoriert und damit deren tarifliche Regulierung versäumt, auch kaum glaubhaftes Interesse am Schicksal der Betroffenen bekundet hatten (Pernicka/Aust 2007), fand aufgrund des fortschreitenden Mitgliederschwunds ein Umdenken statt, das sich in Versuchen äußerte, auch diesen Arbeitsmarkttypus verstärkt zu organisieren. Beeindruckt von den Erfolgen in den USA, adaptierten einige deutsche Gewerkschaften die Organizing-Methode (Dörre 2011: 281; Keller 2007: 469).
Doch die Resultate von Experimenten wie etwa ver.dis Lidl-Kampagne standen in keinem günstigen Verhältnis zum Aufwand. Insgesamt ließ sich das konfliktorientierte Organizing-Konzept nicht ohne Weiteres auf die sozialpartnerschaftliche Kultur der Bundesrepublik anwenden und enttäuschte letztlich die daran geknüpften Erwartungen (Bormann 2011: 200; Rehder 2008). Dennoch kann es als Zeichen für die Reformfähigkeit der Gewerkschaften und ihre Erkenntnis, neuer Rekrutierungsstrategien und -methoden zu bedürfen, gewertet werden.
Auch in Österreich gehörte die Ansprache potenzieller Mitglieder zu den dominanten Reformvarianten. Vorwiegend investierte der ÖGB dabei in Werbe- und Imagekampagnen (Lorenz 2012: 61–66, 149 f., 197, 352, 369). Die erste große Aktion begann 1981, als gewerkschaftseigene Sozialforscher auf Basis einer Befragung von rund 1.000 Mitgliedern insgesamt 46 Zielgruppen identifizierten und dreißig Argumente ausfindig machten, die für einen Gewerkschaftsbeitritt sprächen. Vor allem kleine und mittelgroße Betriebe rückten dabei in den strategischen Fokus.
Auch in den 1990er Jahren investierte der ÖGB viel Geld und Mühe in „Kontaktoffensiven“ und Motto-Kampagnen wie „Treten Sie für Ihre Interessen ein“ oder „Österreich gemeinsam bewegen“. Eine 1997 durchgeführte Aktion beanspruchte beispielsweise 15 Millionen Schilling und die Arbeitskraft von 980 Teams bzw. 4600 Gewerkschaftern, welche die Bundesländer bereisten und dort angeblich 70.000 Mitglieder warben. Mit der Kampagne „Callcenter-Agent? Call GPA!“ und der internen Interessengruppe „work@flex“ bekundete die GPA ihr gestiegenes Interesse an atypisch Beschäftigten im Dienstleistungssektor. Ferner waren Frauen ein primäres Objekt solcher Kampagnen, die mit Devisen wie „Frauen zeigen Profil“ (1980er Jahre) oder „Frauen gewinnen“ (1990er Jahre) rekrutiert werden sollten.
Auch das Gesamtimage des ÖGB sollte aufgebessert werden. Zum Beispiel, als nach dem BAWAG-Skandal in Zusammenarbeit mit professionellen Marketingagenturen Slogans wie „Frische Kraft. Neue Richtung“ verlorenes Vertrauen wiederherstellen sollten. Im Zweifelsfall minderten solche Kampagnen allerdings eher die Integrationskraft der Gewerkschaften, indem sie mit Parolen wie „Arbeit erhalten, Arbeit schaffen“ oder „ÖGB macht dich stark“ eine unrealistische Vorstellung gewerkschaftlicher Handlungsmacht vermittelten und unerreichbare Maßstäbe setzten. Überdies basierten sie stark auf Materialien wie Plakaten, Broschüren und Inseraten, statt auf persönlichen Kontakt in Betrieben zu setzen. Der Mobilisierungs- und Rekrutierungseffekt solcher Kampagnen dürfte insgesamt deutlich unterhalb ihrer Kosten gelegen haben.
Defizite gab es auch im Bereich der atypisch Beschäftigten: Obwohl deren Zahl Mitte der 1990er Jahre beträchtlich stieg, ignorierte der ÖGB diese Entwicklung des Arbeitsmarkts, ehe er sich erst mit einiger Verzögerung notgedrungen damit befasste, nachdem der ursprünglich erhoffte Rückgang solcher Beschäftigungsverhältnisse ausgeblieben war (Aust et al. 2007; Kaiser u.a. 1999). Zwar beschritt die eine oder andere Teilgewerkschaft anschließend ungewohnte Wege, indem etwa die GPA-djp diverse „Interessengruppen“ für spezifische Arbeitnehmertypen einrichtete, der ÖGB ebenfalls (auf atypisch Beschäftigte) spezialisierte Projekte wie „Flexpower“ finanzierte. Insgesamt verliefen die für den ÖGB unkonventionellen Aktionen und Maßnahmen jedoch überwiegend in konventionellen Bahnen (Wall-Strasser/Vondrasek 2008) – handelte es sich doch auch hier um eine Zielgruppenarbeit, die sich nun im Unterschied zu früher nicht mehr an Branchen, Alter oder Geschlecht, sondern an Berufssituationen orientierte.
Die „Interessengruppen“ galten nach Eigenaussage der Gewerkschaft bereits als „radikalste Veränderung der GPA in der Nachkriegsgeschichte“ (Sykora 2008: 123). In ihnen versammelten sich 2008 allerdings kaum mehr als 14.000 Menschen, von denen wiederum bloß knapp mehr als die Hälfte ordentliche Gewerkschaftsmitglieder waren. In erster Linie standen die ÖGB-Funktionäre dem Phänomen atypischer Beschäftigung auch weiterhin eher ratlos gegenüber (Gotthartsleitner 2008).
Serviceorientierung
Unter ihrem Vorsitzenden Hans Pont adaptierte die FNV betriebswirtschaftliches Denken, durch das sie nun verstärkt die industriellen Beziehungen mit ökonomischen Ansätzen begriff: So sondierte sie den „Markt“ der Arbeitnehmer, um deren „Konsumbedürfnisse“ zu ergründen (Akkermans/Kool 1999: 114 ff.); und unter dem Motto „Goed geregeld, beter georganiseerd“ sollte der Verband die Mitglieder als Kunden betrachten, für die er Dienstleistungen zu erbringen habe.
Der Effekt dieser Serviceorientierung wurde von den Gewerkschaftszentralen allerdings überschätzt: In allen drei Ländern trat kaum jemand einer Gewerkschaft wegen Zusatzleistungen bei, wie sie zum Beispiel die FNV-Mitgliedskarte in Form vergünstigter Kredite, Versicherungen oder rabattierter Dienstleistungen bereithielt (Dribbusch 2003: 190, 278; Akkermans/Kool 1999: 191, 204 f.). Auch der ÖGB setzte in den 1990er Jahren auf den Ausbau seiner Serviceleistungen, etwa mit einer Arbeitslosenversicherung oder Rechtsschutz und zahlreichen Erholungsangeboten (Lorenz 2012: 61).
Gleichfalls setzte sich in der Bundesrepublik die Vorstellung durch, die Gewerkschaften müssten dem mutmaßlich rational kalkulierenden Mitglied wie einem Kunden gegenübertreten und ihm konkrete, materielle Gegenleistungen für dessen Mitgliedsbeitrag bieten – Gewerkschaften befänden sich demnach in einem Wettbewerb um Kunden, mit arbeitnehmerfreundlicher Politik als exklusivem Produkt, auf dessen Vorzüge durch professionelles Marketing hinzuweisen sei (Schreiber 1996). Bereits in den 1970er Jahren begann der Versuch, sich den Bürgern als professioneller Dienstleister anzudienen, neue Arbeitnehmertypen mit persönlicher Beratung, juristischem Beistand und Konsumentenrabatten zu überzeugen – gewerkschaftseigene Betriebe wandelten sich infolgedessen von solidarischen Einrichtungen zu Unternehmen der freien Wirtschaft (Streeck 1987: 478 f.). Diese Tendenz setzte sich fort – bis hin zur ver.di, die Callcenter für die Mitgliederbetreuung einrichtete und ihren Mitgliedern diverse Vergünstigungen, etwa beim Autokauf oder für Reisen, einräumte (Scheytt 2008: 34).
Problematische Faktoren der Gewerkschaftsentwicklung
Öffentliche Reputation
Die Gewerkschaften aller drei Länder wurden in der Öffentlichkeit als überwiegend mit sich selbst beschäftigte Akteure wahrgenommen, die sich lieber in Personal- und Machtkonflikten verstrickten, anstatt sich um die Belange ihrer Klientel zu kümmern. Der CNV machte 2005 (o.V. 2005) durch die langwierige Prozedur, einen neuen Vorsitzenden zu finden, negativ von sich reden. Und die MHP wirkte durch den ständigen Konflikt zwischen dem Verbandsvorsitzenden und dem Chef der größten Mitgliedsorganisation De Unie wie gelähmt (o.V. 2004; o.V. 2006). Alle drei Bünde – CNV, FNV und MHP – wiederum schienen aufgrund ihrer Uneinigkeit in Detailfragen unfähig zu Lösungen in bedeutsamen und akuten Fragen, etwa dem Tarifwesen im Kinderbetreuungssektor (Herderschee 2002; o.V. 2002).
In Deutschland litt der DGB unter dem „Neue Heimat“-Skandal in den 1980er Jahren, der nicht nur das traditionsreiche Gemeinwirtschaftskonzept diskreditierte, sondern obendrein eine moralische Bürde und finanzielle Einschnitte bedeutete (Kramper 2008: 596–606; Hank 2000: 244 ff.). Zu diesem immensen Imageschaden, der das Vertrauen in die ökonomische Kompetenz und moralische Integrität der Funktionäre erschüttert hatte, kam in den 2000er Jahren der Ruf rückwärtsgewandter, dogmatischer Blockierer hinzu, die politisch notwendige Reformen bekämpfen und damit die Lösung gesellschaftlicher Probleme behindern würden (Lorenz 2013: 176 ff.). Außerdem erweckten die Spitzenfunktionäre den Anschein, als würden sie sich primär um eigene Karriereinteressen und Privilegien statt um die Belange ihrer Klientel kümmern – stellvertretend seien hier der Rücktritt des IG-Metall-Vorsitzenden Franz Steinkühler im Zusammenhang mit Aktiengeschäften im Jahr 1993 und der Konflikt um den IG-Metall-Vorsitz zwischen Jürgen Peters und Berthold Huber im Jahr 2003 genannt (Lorenz 2013: 179 ff.).
Im ÖGB schienen Personalkonflikte zu dominieren: sowohl zwischen den Chefs der Teilgewerkschaften als auch zwischen der Verbandsspitze und den Teilgewerkschaftszentralen. Hinzu kamen programmatische und organisatorische Debatten sowie politische Projekte, die zwar jahrelang diskutiert, jedoch nicht umgesetzt wurden bzw. bei denen es zu keinem Konsens innerhalb des ÖGB kam. Dazu zählten u.a. die Gleichstellung von Arbeitern und Angestellten wie auch die Neustrukturierung des ÖGB in Form von Säulen oder Blöcken.
Außerdem standen ÖGB-Funktionäre in der Medienberichterstattung immer wieder im Verdacht, in Form von teuren Dienstwagen, übertriebenen Gehältern und unnötigen Vergnügungsreisen auf Kosten der Mitglieder „kräftig ab[zu]kassieren“ (Holzweber 1991; o.V. 1996a). Anhand unzähliger Reportagen über mutmaßlich veruntreute Gelder, polizeiliche Ermittlungen und die Ämterhäufung sogenannter Multi-Funktionäre ließ sich der Eindruck gewinnen, als ob Gewerkschaften vornehmlich der Bereicherung ihrer Funktionäre gedient hätten. Zunächst die Kontroverse um das gewerkschaftseigene Penthouse des ÖGB-Präsidenten Fritz Verzetnitsch (Klement/Kuba 1991) und anschließend dessen Verwicklung im BAWAG-Skandal, bei dem es um offenbar widerrechtliche Finanzmarktgeschäfte der Gewerkschaftsband ging, schienen diese Verdachtsmomente obendrein zu bestätigen.
Zumindest nährten die Indizien ein problematisches Öffentlichkeitsbild der österreichischen Gewerkschaften: Eine Großorganisation, die sich regemäßig und vorwiegend in Personalkonflikten erging und die Beiträge ihrer Mitglieder ineffizient verwendete, wohingegen gleichzeitig Letztere unter stagnierenden Löhnen und drohender Arbeitslosigkeit litten.
Auch in den Niederlanden waren die Gehälter der Gewerkschaftselite Gegenstand der Medienberichterstattung; Gehaltsangaben und Prozentzahlen über Gehaltserhöhungen nährten den Verdacht auf eine übermäßige Einkommenssteigerung jener Personen, die das Ausmaß der Lohnerhöhung der niederländischen Arbeitnehmer mitbestimmten. Die Vorsitzenden sahen sich genötigt, ihr Einkommen und ihre Privilegien mit dem Hinweis auf ihre hohe Verantwortung und Arbeitszeit zu rechtfertigen (o.V. 2003).
Unzufriedenheit mit tariflichen und politischen Resultaten als Problem
Die deutschen Gewerkschaften ereilte vor dem Hintergrund stagnierender Reallöhne, des steigenden Risikos von Erwerbslosigkeit, chronischer Unterlegenheit in Konflikten mit Arbeitgebern und Regierungsakteuren ein Ruf der Schwäche und Nutzlosigkeit. Besonders in Ostdeutschland hatten sich nach der „Wende“ angesichts von Betriebsschließungen und Massenarbeitslosigkeit die anfänglich hohen, letztlich auch übertriebenen Erwartungen an den Nutzwert einer Gewerkschaftsmitgliedschaft nicht bestätigt (Lorenz 2013: 187–196; Duddek et al. 1995: 318 f.; Meise 2010). Infolgedessen waren viele Bürger von Gewerkschaften generell und nachhaltig enttäuscht, entzogen ihnen dauerhaft das Vertrauen, befürchteten durch einen Gewerkschaftsbeitritt zum Teil sogar, Nachteilen und Erschwernisse am Arbeitsplatz zu erleiden (Richter/Wittenberg 1994: 133 f.).
In den 1970er Jahren begannen die westdeutschen Gewerkschaften mit Lohnzurückhaltung, sodass die Produktivitätszuwächse nicht mehr so stark wie zuvor den Beschäftigten zugutekamen und der Eindruck entstand, als würden die wirtschaftlichen Lasten unter Billigung der Gewerkschaften einseitig von den Arbeitnehmern getragen werden (Jacobi 1979: 355; Kurz-Scherf/WSI-Tarifarchiv 1984; Kromphardt 2002: 36). In diesem Zusammenhang sorgte die weitgehende Konfliktlosigkeit der Gewerkschaften für Unverständnis bei ihrer Zielgruppe – schienen Einbußen doch trotz der behaupteten Mobilisierungsfähigkeit oftmals kampflos hingenommen zu werden (Reister 1984: 443; Duddek et al. 1995: 211 f.).
Hinzu kam der latente Verdacht, aufgrund ihres Einflusses auf die Gesetzgebung trügen Gewerkschaften infolge unrealistischer Forderungen und ökonomischer Inkompetenz eine Mitschuld an den wirtschaftlichen Problemen der Bundesrepublik (Dribbusch 2003: 215; Hyman 2001: 133; Ihle et al. 2005).
Gleichwohl ließen sich die Gewerkschaften aufgrund des erodierenden Tarifsystems und ihrer schwindenden Nähe zu Parteien und Parlamenten auch als machtlos sehen. Das war problematisch, ist doch die vermutete bzw. zugeschriebene Politikmacht von Gewerkschaften ein wichtiger Faktor für die Mitgliedschaft (Armingeon 1988: 341 f.; Treu 1978: 427–431; Ebbinghaus 2003: 199 f.). Der schwindende Glaube an die gewerkschaftliche Potenz in Bezug auf materielle Erfolge – vor allem Einkommenssteigerungen und Arbeitsplatzsicherheit – dürfte jedenfalls in allen drei Ländern ein erheblicher Grund des Mitgliederrückgangs gewesen sein.
Auch der ÖGB verlor, ausgehend von den 1980er Jahren, seinen Nimbus, Garant von Beschäftigung und Lohnerhöhungen zu sein. Das sich verstetigende Phänomen ausbleibender Lohnsteigerungen rechtfertigte er anfangs mit vorgeblichen Sachzwängen wirtschaftlicher Art, die lediglich eine einzige, unvermeidliche Alternative zulassen würden (o.V. 1981; Pfeifer 1981). Gerade im Kontrast zu den Leistungen der Vergangenheit wirkte die gewerkschaftliche Arbeit der 1980er Jahre vor dem Hintergrund von stagnierenden Löhnen und dem Schwund industrieller Arbeitsplätze zunehmend schwächer und erfolgloser.
Weil viele Österreicher von den Gewerkschaften Lohnerhöhungen erwarteten (Kirschner/Traxler 1996: 168) und der Verzicht darauf (Blaschke et al. 2002: 69; o.V. 2003a) angesichts verschlechterter Arbeitsbedingungen und steigender Erwerbslosigkeit vergeblich erschien, dürfte sich die gewerkschaftliche Rücksichtnahme auf Forderungen aus Wirtschaft und Politik wohl negativ auf die Mitgliederentwicklung ausgewirkt haben.
Vor allem war aus Sicht der Betroffenen erklärungsbedürftig, weshalb der ÖGB sein stets beschworenes Konfliktpotenzial nicht nutzte – schließlich wurde in Österreich trotz eines hohen Organisationsgrades und regelmäßiger Einzahlungen in einen speziellen Streikfonds so gut wie nie gestreikt. Konfliktbereitschaft zeigte der ÖGB erst nach dem Verlust politischer Macht unter der rechtskonservativen Schüssel-Regierung in den frühen 2000er Jahren (Lorenz 2012: 257–269). In Konfrontation mit einer Regierung, die den politischen Einfluss der Gewerkschaften dezidiert reduzieren wollte (Karlhofer 2002), versuchte der ÖGB in Form von Massendemonstrationen und schließlich einem Streik, sein Mobilisierungspotenzial zugunsten des Rückgewinns politischer Macht zu nutzen. Die baldige Rückkehr zum alten Muster der Konfliktvermeidung, zumal unter einer Großen Koalition, wirkte jedoch verfrüht und konnte den politisch-institutionellen Machtverlust nicht rückgängig machen.
Demgegenüber waren die materiellen Leistungen niederländischer Gewerkschaften passabel: Sie konnten auf einen der weltweit höchsten Mindestlöhne (Schulten 2010: 152 f.) und eine vergleichsweise hohe Deckungskraft des Tarifsystems verweisen, das beispielsweise in den 1990er Jahren rund achtzig Prozent der Arbeitnehmer erfasste, was im Vergleich zu den 1970er Jahren einer starken Verbesserung entsprach (Sprenger et al. 1996: 36; Visser 2002: 413). Auch die atypische Beschäftigung, vor allem Teilzeitarbeit, war in den Niederlanden überwiegend populär und insofern weniger ein Indiz für schlechte Erwerbsverhältnisse als in der Bundesrepublik oder Österreich (Werner/Walwei 2002: 7 f.). Insgesamt stellte sich um die Jahrtausendwende sogar der Eindruck einer vorbildlichen Wirtschaftslage ein (niedrige Arbeitslosigkeit, ausgewogener Staatshaushalt, Wirtschaftswachstum und Beschäftigungssteigerung) (De Beer/Dekker 2000).
Allerdings setzte sich dieser Zustand allgemeinen Prosperitätsempfindens kaum in steigende Mitgliederzahlen um, da viele sozialpolitische Errungenschaften als selbstverständlich galten und nicht automatisch mit einem Gewerkschaftsbeitritt honoriert wurden. So gehörte zum Beispiel der niederländische Kündigungsschutz in den 1980er und 90er Jahren zu den wirksamsten der Welt (Schettkat 2002: 113).
In den 1970er Jahren willigten die Gewerkschaften zugunsten eines Ausbaus des Wohlfahrtsstaats in eine Lohnzurückhaltung ein (Van de Wijngaert 1994: 33 f.). In den 1980er und 90er Jahren machten sie im Austausch für Arbeitsplatzsicherheit diverse Konzessionen (Visser/Van Rij 1999: 20 f.), darunter Nulllohnrunden, durch welche die Löhne nicht mehr mit den Preissteigerungen mithielten und folglich die Kaufkraft nachließ (Valkenburg/Coenen 2000: 558). Als in den 1980er Jahren jedoch der Rückbau wohlfahrtsstaatlicher Strukturen einsetzte und sich Sicherheit und Qualität von Arbeitsplätzen nicht im erwarteten Ausmaß einstellte (Den Butter/Hazeu 2002: 83; Valkenburg/Coenen 2000: 405), schienen die Gewerkschaften aus diesen politischen Tauschprozessen als Verliererinnen hervorzugehen. Da Versprechen wie „Flexibiliteit en zekerheid“ (FNV) nicht eingelöst worden waren, entzogen ihnen viele Bürger das Vertrauen (Akkermans/Kool 1999: 285 f.) – waren doch für Gewerkschaftsmitglieder gute Tarifabschlüsse und soziale Sicherheit die vordringlichsten Ziele, die Gewerkschaften erreichen sollten (Visser/Van Rij 1999: 44 f.).
Die Regierungsmaßnahmen riefen eine Unsicherheit hervor (Becker/Cuperus 2009), gegen die gewerkschaftliches Handeln wirkungslos erschien. Insgesamt zahlte sich überdies die Mitgliedschaft in den Augen vieler Arbeitnehmer nicht aus, da sich deren Lohnforderungen auch an den Interessen der Nichtmitglieder orientierten und deswegen häufig niedrig ausfielen und ohnehin am Ende auch Trittbrettfahrern zugutekamen (Van den Berg 1995: 82).
Trotz der traditionellen Sozialpartnerschaft auf Elitenebene waren die niederländischen Gewerkschaften konfliktfreudig. So entlud sich zum Beispiel während der 1980er Jahre Unzufriedenheit mit der Regierungspolitik in zahlreichen Kampfmaßnahmen der FNV (Zanen 2003: 203, 236 f.; Akkermans/Kool 1999: 89–97).
Der ÖGB
Der ÖGB war einstmals eine der mächtigsten Gewerkschaften der Welt: Was waren die Ursachen seines Niedergangs und welche Integrationskraft für die österreichische Demokratie und Gesellschaft ist ihm eigentlich noch zuzutrauen?
Wie in Österreich reagierten auch die niederländischen Gewerkschaften auf den Verlust von Politikmacht mit großangelegten Demonstrationen: Im Herbst 2004 mobilisierten die drei großen Verbände in Amsterdam rund 200.000 Menschen gegen die Politik der Regierung Balkenende, die u.a. auf verstärkte Flexibilität auf dem Arbeitsmarkt und längere Arbeitszeiten hinauslief (Kreling 2004; Porcu 2004; o.V. 2004a). Dennoch dürfte der Eindruck zurückgeblieben sein, gegenüber Politikern und Arbeitgebern an Gestaltungsmacht eingebüßt zu haben. Zuletzt grassierte mancherorts sogar ein regelrechter Sinnverlust – glaubten viele Menschen doch, mit Streikaktionen nichts mehr ausrichten zu können (Van der Werf 2009).
Insgesamt wirkten sich in allen drei Ländern die stetigen Versuche der Gewerkschaften, den sozialpartnerschaftlichen Korporatismus aufrechtzuerhalten, negativ auf ihre Reputation aus, da ihre institutionelle Einbindung eine Mitschuld an wirtschaftlichen Missständen vermuten ließ. Dass der Wirtschaftswandel in Gestalt von Globalisierung, Outsourcing, prekärer Beschäftigung oder Privatisierung von Staatsunternehmen immer wieder Arbeitsplätze verschwinden ließ und Beschäftigungsverhältnisse verschlechterte, ließ die Gewerkschaften aller drei Länder mitunter als hilflose Organisationen erscheinen, von denen kein wirksamer Schutz zu erwarten war.
Die relative Entkopplung von Parteien als Problem
Während der rot-grünen Koalition unter Gerhard Schröder zwischen 1998 und 2005 büßten deutschen Gewerkschaften ihre traditionelle De-facto-Partnerschaft mit der SPD weitgehend ein. Obendrein ging die Präsenz von Gewerkschaftsfunktionären in Kabinetten und Parlamenten spürbar zurück, sodass öffentlich der Eindruck einer Entkopplung der Gewerkschaften von den Parteien entstand (Lorenz 2013: 228 f.). Erst seit Kurzem scheint sich die Beziehung insbesondere zur SPD zu regenerieren (Arlt 2005; Nahles 2004).
Nachdem die Entkopplung von niederländischen Parteien und Gewerkschaften bereits in den 1960er Jahren begonnen hatte (Van Dam 2010: 253, 292), kam es in den 1990er Jahren dann zu einer Entfremdung von FNV/PvdA und CNV/CDA, die sich im öffentlichen Unterstützungsentzug für die Parteipolitik, beispielsweise über Stellungnahmen und Demonstrationen, sowie in abweichenden politischen Forderungen manifestierte (Akkermans/Kool 1999: 140–169; Zanen 2003: 231–244; Hazenbosch 2009: 723).
Dies setzte sich in den 2000er Jahren fort, sodass Kommentatoren der politischen Geschehnisse die endgültige Auflösung vormals feststehender politischer Orientierungen der Gewerkschaften konstatierten (Van Baars/De Fijter 2009). Politische Rücksichtnahme sowie personelle und programmatische Nähe zu einer favorisierten Partei, so die Lektion der Gewerkschaften, hatte keinesfalls zu gewerkschaftsfreundlicher Politik geführt (Hazenbosch 2009: 724 f.).
In den Niederlanden war die Entkopplung von den Parteien zunächst unproblematisch, waren die Parteien dortzulande im Unterschied zu ihren deutschen oder österreichischen Pendants doch aufgrund geringeren Budgets und weniger Personal traditionell von geringer Bedeutung – sowohl hinsichtlich ihrer organisatorischen Infrastruktur als auch ihrer Rolle in politischen Debatten (Nijhuis 2007: 194 f.).
Einen ähnlichen Einschnitt wie zwischen DGB-Gewerkschaften und SPD erlebte der ÖGB mit Blick auf die SPÖ, die unter ihrem Vorsitzenden Alfred Gusenbauer einen Bruch mit den Gewerkschaften vollzog (Lorenz 2012: 380–386). Wie in Deutschland schloss sich an diese historische Zäsur relativ schnell eine Phase der Versöhnung an, in der beide Akteure durch programmatische Signale und symbolische Gemeinschaftsaktionen ihren Willen zur neuerlichen Kooperation bekundeten. Auch hier wurde allerdings der frühere Kooperationsgrad nicht wieder erreicht.
Fazit
In Deutschland, Österreich und den Niederlanden stützten sich die Gewerkschaften lange Zeit auf festgefügte Gesellschaftsteile. Die Erosion von Milieus, Lagern und Säulen bis zu den 1980er Jahren führte, verbunden mit einem ökonomischen und sozialen Wandel, überall zu einer Krise der Gewerkschaften; wobei sich einzelne Krisenfelder – wie zum Beispiel Mitglieder- und Politikmachtschwund – wechselseitig verstärkten.
Auffällig ist, dass die Gewerkschaften auf diese Entwicklungen überwiegend und zum Teil mit beträchtlicher Verzögerung reagierten, statt präventive Vorkehrungen zu treffen. Erkennbar ist hier insbesondere die Neigung, auf instabile Machtressourcen zu vertrauen – wie etwa die institutionelle Einbindung und die Beziehung zu einzelnen Parteien.
Zugleich fällt auf, dass Gewerkschaften den soziografischen Wandel des Arbeitsmarkts in elementaren Aspekten partiell ignorierten – hier vor allem das Phänomen beschleunigt zunehmender atypischer Beschäftigung – und erst verspätet darauf eingingen.
Zwar registrierten sie für sich selbst folgenreiche Wandlungen des sozialen, politischen und wirtschaftlichen Umfelds – dazu gehörten die Individualisierung, Pluralisierung und Atomisierung der Gesellschaft, die Dominanz neoliberaler Wirtschaftsphilosophien, das Wachstum atypischer Beschäftigungsformen, der Bedeutungsschwund von industriellen Großbetrieben sowie Globalisierung und Europäisierung. Jedoch antizipierten sie diese Veränderungen nicht, weshalb sie zumeist nicht präventiv, sondern reaktiv handelten. Sie befanden sich stets im Hintertreffen.
Verbunden mit dem Aufschub eigentlich drängender Probleme führte dies dazu, dass die Gewerkschaften oftmals aus einer Position der Schwäche agierten: Beispielsweise waren Organisationsstrukturen zum Zeitpunkt einer forcierten Reformbemühung bereits derart geschwächt, dass es zur Durchführung der jeweiligen Reform bereits an den dafür nötigen Ressourcen mangelte. Außerdem versuchten Gewerkschaften beispielsweise durch eine immer wieder erhöhte Kompromissbereitschaft gegenüber Arbeitgebern und staatlichen Akteuren ihre Institutionsmacht aufrechtzuerhalten, anstatt ihre Organisationsmacht durch eine intensivierte Mitgliederorientierung zu stärken.
Erst die dreifache Krise aus politisch-institutionellem Einflussverlust, existenziell bedrohlichen Finanzdefiziten und einer sozialstatistisch anachronistischen, überdies schrumpfenden Mitgliedschaft begünstigte die Bereitschaft der Gewerkschaften zu konsequenten und tiefgreifenden Reformen.
Reformversuche gab es in allen drei Ländern zwar schon seit Längerem. Doch erstens waren diese nicht in der Lage, substanzielle Verbesserungen zu erreichen – so konnten zum Beispiel großangelegte, nationale Kampagnen oder diverse Serviceangebote nicht den lokalen und zwischenmenschlichen Kontakt mit (potenziellen) Mitgliedern adäquat ersetzen. Statt als komplementäre Maßnahmen fungierten sie als zentrale Reformbemühungen.
Und zweitens führten bereits kleine bzw. kurzzeitige Rekrutierungserfolge oftmals zu einem beträchtlichen Rückgang des Reformelans. Ferner konnten Reformen, drittens, auch kontraproduktiv wirken, indem sie neue Probleme schufen, ohne vorhandene zu lösen. So blieben PR-Kampagnen zumeist ohne einen dem Mitteleinsatz entsprechenden Rekrutierungserfolg; die Professionalisierung des Apparats verursachte eine Entpersönlichung des Kontakts zur Klientel und führte zu einem beidseitigen Wissensverlust: Die Mitglieder wurden nun nicht mehr wie früher primär von Funktionären, sondern von Massenmedien über Gewerkschaftshandeln und politische Vorgänge informiert (Weßels 2003) und wussten den Nutzwert einer Gewerkschaftsmitgliedschaft nicht mehr einzuschätzen (Klages 2001: 320–323); die Organisation wiederum erhielt immer weniger Kenntnisse über die Interessen ihrer Klientel (Prott/Keller 2002: 209–215; Martens 1994: 87).
Viertens überschätzten die Gewerkschaftsstrategen offenbar in vielen Fällen die Wirkungskraft mancher Reform – die Effizienzgewinne von Struktureingriffen waren unzureichend, PR-Kampagnen ersetzten nicht die persönliche Ansprache im Betrieb und einige Serviceleistungen konnten nicht mit Angeboten des freien Markts konkurrieren und dadurch die Attraktivität der Mitgliedschaft nicht entscheidend erhöhen.
Des Weiteren ließ das Gewerkschaftspersonal in allen drei Ländern – fünftens – eine deutliche Resistenz gegenüber organisatorischem Wandel erkennen, die Reformen verlangsamte oder gar verhinderte; Funktionäre erwiesen sich daher als retardierendes Moment der Gewerkschaftsmodernisierung, was sich in einer Skepsis gegenüber Fusionen oder der Übernahme experimenteller Rekrutierungsmodelle zeigte.
Infolge der Krise hat die gesellschaftliche Integrationskraft, die den Gewerkschaften in Deutschland, Österreich und den Niederlanden lange Zeit zugeschrieben wurde, in den vergangenen dreißig Jahren nachgelassen. Bestimmte, vor allem wachsende Arbeitsmarktgruppen, und damit Bevölkerungsteile, sind teilweise völlig aus dem Blickfeld und politischen Zugriff der Gewerkschaften geraten. Besonders atypische Beschäftigungsformen und junge Arbeitnehmer, aber auch Hochqualifizierte sind in den Mitgliedschaften der Gewerkschaften aller drei Länder stark unterrepräsentiert. Zugespitzt: Jenseits von Facharbeitern und Beschäftigten im öffentlichen Dienst haben es die Gewerkschaften nicht vermocht, ihre Anziehungskraft zu steigern. Besonders der Kontaktverlust zu ökonomisch prekären Gruppen – die sich als Modernisierungsverlierer in den letzten dreißig Jahren allerorts beträchtlich vergrößert haben (Huster 1997; Süß 2009; Van Berkel 1995: 169-174) – ist problematisch, da diese nicht über die Gewerkschaften ökonomisch und demokratisch inkludiert werden, obwohl hierzu im Hinblick auf die Stabilität des politischen Systems und die soziale Gerechtigkeitsverteilung doch ein besonders großer Bedarf besteht. Die verringerte Reichweite der Gewerkschaften führt dazu, dass ihr Beitrag zur Akzeptanz demokratischer Verfahren sowie zum sozialen Frieden in den letzten drei Jahrzehnten gesunken ist.
Dennoch üben die Gewerkschaften über ihre Präsenz in Betriebsräten und politischen Gestaltungs- und Kontrollgremien sowie über gesetzliche Privilegien wie der überbetrieblichen Mitbestimmung in allen drei Ländern nach wie vor einen großen Einfluss auf die Arbeits- und Lebensverhältnisse der Menschen aus. Gleichwohl waren sie nicht in der Lage, ihre Struktur-, Politik- bzw. Institutions- und Organisationsmacht in früherem Ausmaß zurückzuerlangen.
Auffällig ist insgesamt, dass die Gewerkschaften der drei Länder hinsichtlich ihrer ähnlich gelagerten Krise nicht nur einen ähnlichen Ausgangspunkt besaßen – große Institutionsmacht, verbunden mit potenziell großer Organisationsmacht –, sondern auch unter ähnlichen Problemen litten – finanzielle Defizite, schwindende Repräsentativität der Mitgliedschaft, Entkoppelung von den Parteien, nachteilhaftes Öffentlichkeitsbild – und überdies zu ähnlichen Reformmethoden – u.a. Strukturreformen, Kampagnen und Organizing – griffen, sich also auch in ihren Reaktionsmustern ähnelten.
Kurzum: Die großen Gewerkschaftsbünde in Deutschland, Österreich und den Niederlanden benötigten aufgrund ihrer vormaligen Stärke sehr viel Zeit, um ihre Schwäche zu realisieren und zu akzeptieren sowie energische Reformmaßnahmen zu ergreifen. Dennoch lässt sich nach mehreren Jahrzehnten der Krise mittlerweile eine Stabilisierung auf moderatem Niveau erkennen.
Dieser Text wurde im Jahr 2013 verfasst.
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